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Problemas actuales en la asignación tributaria del IRPF para fines sociales

 Una característica de nuestro Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF) es que permite a los contribuyentes destinar un porcentaje de su cuota íntegra a realizar fines sociales. Es la denominada asignación tributaria para fines de interés social, paralela a la asignación tributaria para el sostenimiento de la Iglesia Católica. Fijado actualmente el porcentaje de asignación en el 0,7 por ciento, ello supone que el Estado destinará a subvencionar actividades de interés social el 0,7% de la cuota íntegra del IRPF correspondiente a los contribuyentes que manifiesten su voluntad en ese sentido. Del dinero recaudado a través de esta asignación, un 78% lo distribuye la Administración General del Estado entre las entidades de carácter social, con el objetivo de atender a los sectores más desfavorecidos de la sociedad. El reparto se realiza mediante la convocatoria de subvenciones con cargo a la asignación tributaria del IRPF. Los destinatarios finales de estos fondos son las personas y grupos afectados por mayores carencias sociales, culturales y económicas.
Otro porcentaje del 19% se destina a proyectos de cooperación en los países en desarrollo, y lo distribuye el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, a través de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo.
El 3% restante lo distribuye el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, mediante proyectos que promueven el desarrollo sostenible del medio rural y la biodiversidad.
¿De cuánto dinero estamos hablando? En el último ejercicio fueron más de 260 millones de euros los que se destinaron a financiar más de 1.000 proyectos desarrollados por casi 500 ONG en el ámbito de la acción social. Es muy importante señalar que el objetivo de estas subvenciones es financiar programas o proyectos concretos de las ONG, pero no sus estructuras organizativas, ni sus gastos de funcionamiento. Todas las ONG que trabajan en el ámbito de la acción social y llevan a cabo los proyectos financiados por el IRPF, son organizaciones o entidades sin fines de lucro, que trabajan con los más desfavorecidos y que están sometidas a las auditorías y controles que establecen las leyes.
Los programas sociales financiados con la asignación tributaria se dirigen de forma prioritaria a las personas mayores, las personas con discapacidad y la infancia. Se benefician también colectivos de mujeres en riesgo de exclusión, personas afectadas por problemas de drogodependencia, pueblo gitano, población reclusa y ex reclusa, refugiados y asilados, migrantes, víctimas del terrorismo, y personas afectadas por el VIH/SIDA.
La financiación de todos estos programas se hace mediante subvenciones que convoca la Administración General del Estado, en régimen de concurrencia competitiva, de acuerdo con lo establecido en el artículo 22.1 de la Ley General de Subvenciones. Se trata de un modelo de financiación de programas de solidaridad que inició su andadura en el año 1988 y está muy consolidado, pero que se enfrenta hoy a dos problemas importantes.
El primero es que la financiación resulta insuficiente para paliar los daños que está causando la crisis económica entre los colectivos más vulnerables. Por falta de recursos, en el pasado ejercicio más de 800 programas se quedaron sin financiación, por insuficiencia presupuestaria. Aquí es fundamental la respuesta que quiera dar la sociedad española, si aumenta el número de contribuyentes que indican en su declaración del IRPF el deseo de colaborar con estos fines solidarios.
El segundo problema es de naturaleza jurídica y estriba en que el Tribunal Constitucional ha negado al Estado la competencia para gestionar estas cantidades resultantes de la asignación tributaria del IRPF para fines sociales.
El pleito constitucional lo iniciaron varias comunidades autónomas, planteando conflictos competenciales frente a la convocatoria por parte de la Administración General del Estado (AGE) de las subvenciones con cargo a la asignación del IRPF. El Tribunal Constitucional se ha pronunciado en una serie de sentencias muy recientes que complican extraordinariamente la gestión de la asignación tributaria. Con el respeto que siempre merece el Alto Tribunal, su doctrina en este caso puede llegar a poner en riesgo la gestión de los programas sociales del IRPF.
En cumplimiento de la Ley General de Subvenciones y al tratarse de subvenciones en concurrencia competitiva, anualmente se publica la orden ministerial que establece las bases reguladoras y convoca la concesión de subvenciones con cargo a la asignación tributaria del IRPF.
Cuatro sentencias dictadas por el TC a lo largo del presente año niegan la competencia estatal. La STC 21/2013, de 31 de enero, declaró la competencia de Cataluña en relación con la convocatoria efectuada en el año 2006. La STC 40/2013, de 14 de febrero, anuló la convocatoria del año 2007, siendo Galicia la comunidad autónoma que planteó en este caso el conflicto.
La posterior STC 52/2013, de 28 de febrero, anuló la convocatoria del año 2009 a instancia de Cataluña, y finalmente la STC 70/2013, de 14 de marzo, también a iniciativa de Cataluña, declara que el Estado carece de competencia para gestionar la convocatoria de subvenciones realizada en el pasado año 2012. 
El argumento que el TC expone de forma invariable en todas estas sentencias es el siguiente. El otorgamiento de subvenciones es una manifestación del poder de gasto, pero la capacidad de gasto de una administración no es un título atributivo de competencia. Se trata de determinar quién es competente en la materia o sector de la acción pública sobre la cual se proyectan las subvenciones. Quien resulte ser titular de la competencia material resultará ser también competente para gestionar las subvenciones. Si la competencia por razón de la materia corresponde a las comunidades autónomas, pero los fondos se hallan en los Presupuestos Generales del Estado, la obligación del Estado –concluye el Tribunal Constitucional- es territorializar los fondos y confiar su gestión descentralizada a las CC. AA.
El TC se apoya en que las actividades de interés social que se financian mediante estas subvenciones corresponden a la materia de “asistencia social”, materia sobre la cual las CC.AA. han asumido competencia exclusiva. En efecto, el art. 148.1.20 de la Constitución señala la “asistencia social” como materia sobre la cual las CC.AA. pueden asumir competencia. Admitido esto ¿el Estado no tiene ninguna competencia, ninguna capacidad, para actuar en el ámbito de la solidaridad? La respuesta del Tribunal es negativa: el Estado no ostenta ningún título competencial que le permita intervenir ni actuar en este ámbito.
Puesto que la Constitución no define qué es la “asistencia social”, el Tribunal la ha definido atendiendo a algunos instrumentos internacionales como la Carta social europea, y la viene considerando como un mecanismo protector de situaciones de necesidad específicas sentidas por grupos de población a los que no alcanza el sistema de Seguridad Social.
En los conflictos ante el TC que desembocaron en estas sentencias, el Estado admitió que la materia a la que se destina la asignación tributaria del IRPF es la asistencia social, competencia autonómica. Pero añadió que el Estado puede asumir la gestión de la asignación tributaria al amparo de otras competencias que le habilitan para intervenir en la concesión de ayudas a las personas y grupos en riesgo de pobreza, de exclusión o vulnerabilidad social. 
Lo cierto es que el Tribunal ha rechazado esta argumentación, al concluir que el Estado carece de cualquier título competencial que le autorice para gestionar los fondos de la asignación tributaria destinados a fines sociales. En términos del TC “estos fondos han de integrarse como un recurso de la Hacienda autonómica, de manera que la asignación de los fondos deberá territorializarse desde los mismos Presupuestos Generales del Estado”.
Es difícil compartir una interpretación del título constitucional de “asistencia social” que niegue al Estado la más mínima capacidad para intervenir en materia de asistencia y servicios sociales. Sin embargo, el Tribunal descarta que la acción del Estado pueda basarse en su competencia sobre la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus deberes. Descarta también que pueda invocar su competencia en materia de planificación general de la actividad económica, y rechaza que el art. 9.2 de la Constitución pueda invocarse para justificar la competencia estatal.
Este artículo dispone que corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social.
A partir del mandato de este art. 9.2 es casi insoportable la idea de una nación en la cual no se garanticen unos mínimos homogéneos de asistencia social, donde no existan programas de cooperación y voluntariado sociales enmarcados en Planes Nacionales, y donde no se garantice una igualdad en la obtención y disfrute de las ayudas por sus receptores finales.
El origen del problema, a nuestro juicio, es la lectura del título competencial de “asistencia social” que ha realizado el Alto Tribunal, una lectura “originalista”, demasiado vinculada a la raíz histórica de la beneficencia, y que no ha valorado que, actualmente, la “asistencia social” debe ponerse en conexión con principios como el derecho a la inclusión social plena, la lucha contra la discriminación, o el principio de ejercicio real y efectivo de los derechos civiles, sociales y culturales por quienes están en riesgo de pobreza, exclusión o vulnerabilidad.
Una interpretación evolutiva del título de asistencia social, como la que defendemos, llevaría a admitir que, junto a las competencias de las CC.AA., el Estado tiene también títulos para actuar en este sector de la acción pública.
Así lo entiende la Plataforma del Tercer Sector, que ha reclamado públicamente que se mantenga el modelo de reparto por el Estado de la asignación del IRPF para fines sociales. Integran esta Plataforma las grandes organizaciones de ámbito estatal que agrupan a las ONG de Acción Social, la Plataforma del Voluntariado de España, la Red Europea de Lucha contra la pobreza en España, el Comité de Representantes de Personas con Discapacidad (CERMI), Cáritas, Cruz Roja Española, o la ONCE. Quienes mejor conocen la realidad de la exclusión social nos señalan que están en riesgo los programas sociales que desarrollan las ONG implantadas en todo el territorio del Estado, lo cual perjudicaría la vertebración de la política social en España. Un sistema basado en el reparto por CC. AA. de la asignación para fines sociales supondrá, han indicado, un grave retroceso en la construcción de respuestas sociales basadas en la equidad y la solidaridad interterritorial.


Luis P. Villameriel Presencio ha sido Secretario General Técnico del Ministerio de Sanidad y Política Social.
 
  

 

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