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Sobre el conocimiento experto, la política y la corrupción.

 

En un libro recientemente publicado de Javier Pradera, fallecido hace unos años, cuya lectura se recomienda por ser un muy lúcido análisis de la corrupción en la democracia (Corrupción y política. Los costes de la Democracia. Galaxia Gutenberg, 2014), se trata, entre otros asuntos, de esta lacra que nos invade y que consigue sorprendernos cada día, así como de la cuestión de la presencia de los políticos profesionales en los cargos del Estado.  

El recorrido de Pradera y de su prologuista y editor, Fernando Vallespín, es muy interesante e incluso premonitorio, por cuanto, muchos de los problemas que ahora ven la luz, estaban ya en su simiente, germinando desde los años ochenta y noventa. El estudio realiza una certera radiografía de los partidos políticos en su relación con el poder y las Administraciones Públicas y critica en la izquierda y en la derecha, todos los comportamientos negativos. Realiza, por ejemplo, una descripción de la corrupción blanca (utilización indebida de bienes públicos o derroche de éstos), gris (fraude fiscal, financiación irregular de partidos) y negra (apropiación indebida de bienes públicos) deteniéndose en el hecho de que la opinión pública modula su tolerancia en función de la situación económica, tendiendo ésta a cero en momentos de crisis económica profunda.

 

El interés del libro no merma por el hecho de que estos artículos fueran escritos hace más de una década, pues la no solución o la solución en falso de muchos de los episodios de corrupción de entonces, parecen estar en el origen de los problemas actuales que en todos los países desarrollados están generando una desconfianza alarmantemente alta por parte de los ciudadanos. Así, en la OCDE se detecta que la confianza descendió del 45 % al 40% entre el 2007 y el 2012, lo que aconseja un nuevo enfoque para que los gobiernos puedan satisfacer las expectativas de los ciudadanos, girando hacia una forma de hacer las cosas que tenga especialmente  en cuenta las percepciones de la gente, así como  su reacción a las medidas y reformas políticas.

 

Por otra parte, los resultados de las encuestas elaboradas por el Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS) en los últimos años, nos revelan una alarmante caída en la confianza en el sistema gobierno-oposición, son las cifras más bajas desde que estas series estadísticas tienen lugar en España. En el gráfico adjunto, podemos observarlo:


 

 

Los números que el gráfico pone de manifiesto revelan, al menos dos parámetros de interés: que la confianza en el sistema gobierno-oposición rondaba desde finales de los años noventa el 50 % de los encuestados, con picos de incremento en periodos electorales, y que a partir del año 2005 la caída es continúa, los picos que se detectan corresponden a periodos electorales que apenas pueden subir escasos puntos en este índice de confianza. Esta situación hace que en 2014 nos encontremos en el periodo más bajo de nuestra historia.

 

Otras variables relativas a confianza en el Gobierno, o incluso confianza en el primer partido de la oposición son similares y paralelas a la caída en el índice relativo a la situación económica. Como ha revelado el último barómetro (Noviembre 2014), por otra parte, el segundo problema para los españoles, por detrás del paro, es la corrupción, que ha tenido un incremento de más de veinte puntos (21,5) en el último barómetro (63,8 %).

 

En esta situación, tiene sentido realizar algunos comentarios de las afirmaciones que en su libro realiza Javier Pradera, relativas a la especial posición de los funcionarios en relación con el desempeño de altos cargos de la Administración del Estado. Dice Pradera: «Sucede, así, que las considerables facilidades otorgadas a técnicos de la Administración civil, diplomáticos, economistas del Estado, jueces, fiscales, catedráticos y demás funcionarios públicos, les están reservando los dominios de la actividad política como un coto de caza”. El autor considera que esta situación “no es fácil que llegue a modificarse, ya que serían los propios beneficiados a quienes correspondería la tarea de modificarla”. En el mismo sentido parece pronunciarse la OCDE que señala que la influencia de la burocracia en el Gobierno es elevada.

 

La conclusión para Pradera no es buena para el país: la Administración en su conjunto, más allá de las diferencias entre sus diversas ramas, se resiente necesariamente de ese enloquecido tráfico de funcionarios entre la burocracia y la política.

 

Tangencialmente, Vallespín trata el asunto indicando que “de esta forma a Administración se convierte en una parcela más de la colonización del Estado por parte de los partidos, y no es exagerado decir que las diferentes carreras profesionales de los altos funcionarios dependen en gran medida de cuál sea el partido que gane las elecciones”.

 

Otra forma de ver las cosas es posible, considerando que el ejercicio de la política en lo que se refiere a la gestión de los asuntos públicos es hoy, más que nunca, un arte en la que la competencia técnica es un componente esencial. ¿Alguien imagina un Ministro de Hacienda que no domine las bases de la ciencia económica? ¿O un Director de la Agencia Tributaria que no sepa nada de impuestos? ¿O, finalmente, un Secretario de Estado de Asuntos Exteriores que no controle el quehacer diplomático? Algunos ejemplos podrán encontrarse incluso en nuestra historia reciente, pero no creemos que sean aleccionadores, sino manifestación de la acusada incompetencia que en ocasiones sobrevuela sectores de la Administración Pública española.

 

La tensión entre la ocupación de los puestos de responsabilidad por parte de políticos profesionales y los representantes de los altos cuerpos de funcionarios, es una situación que llega a Francia, Italia, España, Portugal y, en general, a los países latinos herederos de la Administración napoleónica y del Derecho administrativo francés, una de las contribuciones más originales que Francia ha legado a la civilización jurídica (Casese). Esta tensión se ve en buena medida exacerbada por los problemas del sistema parlamentario , que hacen exclamar a algunos expertos e ideólogos que es preciso una evolución de la democracia en la que se establezcan formas de interacción con elementos meritocráticos como contrapeso a la cultura política de los grupos de presión y el cortoplacismo de la democracia electoral.( Berggruen y Gardels).Es una posición de futuro que convendrá tener en cuenta, pero hoy, en Europa, no parece que las decisiones políticas vayan encaminadas a dar mayor relevancia a los aspectos meritocráticos, aunque se observan tímidos acercamientos a este ideal, a juzgar por los informes de la OCDE y las tímidas experiencias de Portugal (CRESAP).

 

En fin, otras visiones del asunto son posibles, como la de Víctor Lapuente, que exportando universalmente el modelo escandinavo; insiste en liberar las fuerzas creativas de los trabajadores públicos, que además de convertirse en contrapesos vivos del poder político, obtienen licencia para innovar en la prestación de las políticas públicas. Es decir, otorga a los empleados públicos legitimidad para contrapesar y en su caso oponerse a determinadas decisiones que generen consecuencias negativas para el interés público.

 

Pero esta forma de ver las cosas, nos introduce en otro espinoso campo el de la legitimidad tecnocrática frente a la legitimidad política, siempre superior en democracia. Villoria lo ha visto así: En la Administración general, la cúpula directiva no puede obviar su necesidad de legitimación política, lo cual exige un discurso basado en valores y no sólo en datos. Cuando directivos que deben tener legitimidad técnica pretenden sostenerse por legitimidad política, se está causando un grave daño al interés general y, probablemente, ello lleve a situaciones deshonestas en la gestión de los intereses públicos.

 

 ¿Dónde están las soluciones? En el ámbito de las administraciones debe lograrse respeto para las decisiones profesionales ( por ejemplo, atendiendo a las llamadas de atención de las dificultades de la adopción de decisiones rentables electoralmente a corto plazo, frente a aquellas que están inmersas en una planificación general que tiene en cuenta el largo plazo),enfatizando la transparencia de las decisiones (si las decisiones son conocidas por los ciudadanos y las razones por las que se adoptan, es probable que muchas que no han tenido sentido económico (ni común) se hubieran evitado)insistiendo en que hay que concertar la legalidad y la eficacia (múltiples decisiones pueden ser legales pero totalmente ineficaces (véanse los aeropuertos sin aviones que hoy están repartidos por la geografía española). Todo ello tiene sentido, si se logran resultados que mejoren el servicio a los ciudadanos, pues una administración aunque sea transparente, otorgue más capacidad de decisión a los profesionales y sea más eficaz no es demasiado útil si el servicio a los ciudadanos no mejora .

 

Este asunto ha sido objeto de múltiples reflexiones a lo largo de la historia del pensamiento. Para muestra, pongamos sólo dos. La primera, debida a Voltaire, reza así: El espíritu humano no podría concebir mejor gobierno que el de China, donde prácticamente todo el poder estaba en manos de una corporación de burócratas en la que sólo se podía ingresar después de haber aprobado rigurosos exámenes .Esta afirmación sería hoy muy apreciada por legiones de funcionarios, pero no parece que sea totalmente compatible con la democracia, que no obstante, tiene otro tipo de problemas. Algunos de ellos, quizás, vienen determinados por el estricto cumplimiento de la máxima de Max Weber: Toda lucha entre partidos persigue no sólo un fin objetivo, sino que, también y ante todo, el control sobre la distribución de cargos.

 

El principio democrático, consagrado en nuestra constitución y vehiculado por medio de los partidos políticos establece la legitimidad de este control, que sin embargo, como se ha puesto de manifiesto de forma insistente y de manera harto estruendosa, produce en ocasiones monstruos dentro de las políticas públicas, como el aeropuerto de Castellón, inaugurado por dos jubilados que se fueron de excursión en helicóptero. Otros problemas similares han ocurrido en otros países, pues España no es tan diferente. De los ocurridos de California deducen Berggruen y Gardels que La buena gobernanza tiene que delegar e involucrar a los ciudadanos de modo más significativo en sus comunidades, a la vez que legitima la delegación de la autoridad (mediante la división de la toma de decisiones) a instituciones capaces de administrar los vínculos de integración sistémica.

 

Algunas conclusiones pueden ser interesantes para mejorar el funcionamiento de lo público y la Administración, lugar de convivencia entre altos responsables políticos y altos funcionarios:

 

  • La primera y principal es que la cooperación entre políticos y empleados públicos es un requisito de la democracia.

  • La segunda es que el éxito de la gestión pública estriba en saber aunar los intereses democráticos a corto plazo con aquellos que son a largo plazo.

  • La tercera es que el fomento de la profesionalidad y la formación de los empleados públicos mejora la gestión pública y, por tanto, la calidad de la democracia.

     

     

    Francisco Javier Velázquez López. Administrador Civil del Estado.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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