La actividad de la Administración requiere de la existencia de personal a su servicio. Los procesos de acceso, formación y carrera profesional de los empleados de la administración se encuentran con frecuencia como contenido de las informaciones publicadas por los diferentes medios de comunicación. Cualquier empleado público tiene además una experiencia y una visión propia del tema. En estas líneas pretendemos exponer algunas ideas al respecto haciendo un breve repaso a las cuestiones más elementales recogidas en la legislación actual y algunos ejemplos de la realidad informativa.

El Estatuto Básico del Empleado Público, EBEP[1] reconoce 5 grupos de clasificación de funcionarios que, en la práctica, se distribuyen en dos. El A (1 y 2) y el C (1 y 2).

 

Para acceder al grupo A es preciso estar en posesión de un título universitario. Para acceder al grupo C, no.

Los cuerpos generales de la Administración son Técnico, Gestión, Administrativo y Auxiliar.

Nos vamos a referir a los dos grupos A. Esto es: técnico y gestión.

El acceso al grupo A1 exigía estar en posesión de título de licenciado o equivalente. Para el grupo A2, diplomatura (o equivalente). La Ley establece que podrán ser ocupados por trabajadores del grupo A1 puestos de los niveles comprendidos entre el 20 y el 30 (este último corresponde al de un subdirector general). Los funcionarios de grupo A2 podrán ocupar puestos de niveles comprendidos entre el 16 y el 26.

En la práctica (y por causa de la continua devaluación de los salarios públicos) el primer puesto al que acceden los funcionarios de grupo A1 suele ser de nivel 26, puede ser de nivel 28 y nunca es inferior a 24. Para el grupo A2 suele ser un nivel 20.

Mientras se desarrollan los planes de estudios universitarios establecidos en Bolonia siguen vigente las titulaciones académicas anteriores.

Por esta razón, en el desarrollo legislativo posterior se ha establecido en ocasiones[2]que para acceder al grupo A1 es preciso acreditar la posesión de un título de máster adicional al título de grado, que no se exige para el acceso al A2.

El grupo A2 es el de Gestión. Para su acceso se exige un conocimiento profundo de leyes y reglamentos en los ámbitos de función pública, derecho administrativo y derecho presupuestario (aparte de los temas comunes y, en su caso, los específicos del cuerpo que se trate. P. ej. Hacienda).

El acceso al grupo A1 exige el conocimiento de un elenco de temas muy amplio que abarca de manera extensiva la especialidad (Jurídica, Social, Económica o técnica) que cada cual haya elegido.

Cabe la promoción interna desde el inferior a los superiores. La realidad es que las pruebas para el acceso actualmente están diseñadas de manera tal que no es muy diferente al acceso por libre. Esta circunstancia dificulta sobremanera la promoción real en los niveles más altos. No es fácil para una persona que trabaja a jornada completa compatibilizar esa circunstancia con la preparación necesaria y, mucho menos, con su vida familiar. Son pocos los que lo intentan y menos, aún, los que lo consiguen.

Según informa en su web una conocida academia de preparación de oposiciones[3]:“antes de decidir la preparación de una oposición, hay que tener en cuenta el perfil académico que se tiene y el programa de la oposición; tiempo del que se dispone, tanto para estudiar como el dispuesto a preparar: el de una oposición de subgrupo A1 oscila está entre dos a cuatro años; de subgrupo A2, entre año y medio a tres años y del subgrupo C1, mínimo 1 año”.

Frente a la situación de los funcionarios civiles existen otros cuerpos de funcionarios, como los pertenecientes a Policía y Fuerzas Armadas, en los que el acceso y la promoción difieren ligeramente.

La Policía Nacional[4] divide a su personal en Escala Básica y Escala ejecutiva. Para el acceso a la escala ejecutiva es preciso estar en posesión de título universitario. Para el acceso a la escala básica, no.

Existe un sistema de oposición para el acceso a cada una de ellas que, una vez superado obliga a participar en un curso de formación de diferente duración. Una vez superado el curso se accede al destino profesional y es a partir del desempeño profesional y de diferentes sistemas de selección previstos internamente como se puede (o no) ir ascendiendo de categoría profesional.

En las Fuerzas Armadas se distingue entre las escalas de oficiales, suboficiales y tropa.

Son funcionarios los oficiales y suboficiales. Soldados y marineros son contratados laborales.

Se puede acceder a la condición de oficial bien, después de superar la prueba de acceso a la universidad, bien, después de haber obtenido algún título universitario, en las condiciones que se determinan.

El empleo máximo al que se puede acceder depende de la especialidad. En alguna rama, como la música militar, es el de coronel. En otras se puede alcanzar la condición de general.

En una equivalencia entre las relaciones de puestos de trabajo de los policías, militares y personal civil observaríamos que el puesto de trabajo de un coronel estaría clasificado en un nivel 26.

Recordamos que los puestos de trabajo se clasifican en una escala que tiene como máximonivel el 30.

Para tener la posibilidad de acceder a la condición de general los militares además, han de acreditar una serie de méritos, entre los que se encuentra haber realizado el curso que llaman, de Estado Mayor[5].

Esta formación la ofrece el Ministerio de Defensa a petición de los interesados y tras un proceso previo de selección. Se realiza dentro del horario laboral sin merma de retribuciones.

En la Administración civil tenemos, pues, personas que invierten mucho dinero y años de su vida para acceder directamente a los grupos A1, cuyo puesto de ingreso equivale al de un general de las fuerzas armadas.

Esta circunstancia genera varias disfunciones:

1. Hay que tener tiempo y dinero para poder plantearse el reto.

2. Se reduce el recorrido de la carrera profesional y, en el medio plazo, puede dar lugar a falta de interés o motivación para incorporar conocimientos o novedades legislativas o técnicas.

3. No es fácil que se conozcan los detalles en muchos procedimientos a los que sólo se llega si se han puesto en práctica previamente y que pueden, quizá generar efectos colaterales no deseados.

4. Se genera un “efecto tapón” en el grupo inmediatamente inferior que ve dificultades o, casi siempre, imposibilidad en su promoción profesional real después de años de ejercicio y conocimiento detallado de la matera.

5. El cuerpo de gestión es el que en la administración civil se dedica de manera principal a la práctica de la contratación administrativa, cuyo conocimiento detallado requiere de años de práctica.

Quizá se debería replantear el sistema de acceso y promoción profesional en la Administración civil. Recuperar los puestos de niveles inferiores (a partir del 20) para el acceso, de manera que, aun conservando la coexistencia de los dos grupos A1 y A2 se promueva una carrera administrativa efectiva ingresando en la administración por el grupo A2 con la posibilidad de acceder al A1 después de haber conocido bien la Administración y sus procedimientos a través el ascenso interno.

Sobre los Concursos

En esta situación y en el momento actual se plantea además el reto de la temporalidad. Hablamos de todos esos empleados públicos que acceden a través de sistemas de consolidación de personal temporal. La prensa publica[6] que “las administraciones públicas pasan ahora por un nuevo cambio, que también vive el sector privado, la temporalidad y la precariedad del empleo. Los funcionarios de carrera, aquellos que consiguen una plaza después de años de estudio y dejando de lado parte de su vida personal se han sustituido, fundamentalmente en los últimos cinco años, por personal interino -que también opositó, pero sin lograr plaza-, por efectivos elegidos a dedo y eventuales. Su peso en las administraciones apenas suponía poco más de un 13% en julio de 2010, un 14% en el mismo mes de 2015 y a julio de 2020 -último dato disponible- casi un 22%”.

La existencia de una situación irregular, cuando no, directamente ilegal, no puede dar lugar a situaciones de indefensión de los ciudadanos ni de desigualdad de oportunidades para quienes desean acceder a un empleo en el sector público. Son muchas las personas que se preparan para acceder por la vía ordinaria y después de la frustración del suspenso leen este tipo de informaciones[7]. “La edad media de las personas que se presentan a una oposición en España aumentó de 34 a 39 años en 2020, según un estudio realizado entre más de 5.000 aspirantes a una plaza de empleo público por la plataforma 'online' de preparación de opositores OpositaTest, que destaca que muchos ciudadanos se han planteado opositar ante la crisis del Covid y el aumento de las ofertas de empleo público”.

Se presentan así, de manera simultánea, varios protagonistas.

1. Empleados en fraude de ley.

2. Opositores.

3. Puestos de trabajo que ocupan.

4. Departamentos de la administración en los que se actúa fraudulentamente.

Una incorporación sin más de dichos empleados puede ocasionar que existan lagunas importantes en su conocimiento de las materias administrativas, que en un procedimiento de concurrencia competitiva muchas veces salen a la luz. Por esta razón suelen convocarse sistemas de concurso oposición.

Es frecuente que todas esas plazas se ubiquen en muchos departamentos diferentes. Se convocan de manera “desordenada”, no simultánea y suele ocurrir que aprueban las convocatorias y se reocupan por las mismas personas que ya venían haciéndolo.

La consecuencia es que se alteran las relaciones de puestos de trabajo y la distribución presupuestaria de los organismos en que se ubican de una manera forzosa.

Cualquier planificación previa pierde sentido. No hay que pensar que sea un efecto deseado. Pero, es una forma irregular de alterar tanto la previsión como la provisión de empleo público y las relaciones de puestos de trabajo en beneficio de los departamentos de la administración que han incumplido la ley.

Desconozco si en la práctica existe algún mecanismo de corrección sobre esas alteraciones de las RPTs.

Quizá sería buena idea coordinar todos esos procesos selectivos pendientes y unificar ejecución de la convocatoria. Revisar cuáles son las plazas que tienen prioridad y valorar la oportunidad de dar prioridad en la convocatoria a las que fueron cubiertas en fraude de ley o a otras que quizá se habían previsto en una planificación previa.

Los procedimientos selectivos de los grupos A1 y A2 tienen en común la inclusión de un curso[8] de formación posterior a la superación de la fase de oposición. Los candidatos que actualmente se presentan a los procesos de consolidación carecen de la oportunidad de realizar dicho curso.Quizá debería plantearse que es necesario paragarantizar tanto a los empleados, como a las administraciones, como, sobre todo, a los ciudadanos una mejor atención de sus intereses.

Actualmente ocurre que el concurso oposición de consolidación de empleo temporal no siempre lo aprueba el candidato que venía ocupando la plaza en fraude de ley. En esa circunstancia, no es frecuente que se valore la experiencia profesional previa quesepuede haber adquirido en el sector privado. Tampoco, después, de haber accedido al empleo público.

Es decir, tras haber accedido a la condición de funcionario se sigue ignorando y penalizando (por falta de valoración) la experiencia profesional previa. Es el caso de los concursos de méritos para cambiar de puesto de trabajo(sea promoción horizontal o vertical). Actualmente se valora la antigüedad en la Administración y el trabajo realizado. Pero, si el trabajo realizado, aunque sea parecido, tuvo lugar fuera de la Administración, no.

Además, se valora el tiempo que se ha permanecido como funcionario en losdiferentes puestossegún sus niveles. Pero, si se trabajó para la administración como personal laboral ese tiempo sólo se valora como antigüedad (frente a otro candidato con la misma antigüedad a quien, además se valora el grado). Aunque, también fuese personal al servicio de la administración ocupando una plaza en una relación de puestos de trabajo (quizá laboral temporal en alguna de sus modalidades). Para evitar la desigualdad debería plantearse alguna forma de equivalencia entre los niveles de los puestos de trabajo ocupados por funcionarios y por personal laboral.

Son muchos los problemas planteados y no hay respuestas fáciles. Pero, hay que empezar en algún momento a proponer posibles soluciones. Estas son unas líneas que pueden servir para reflexionar al respecto.

Elena Ribera Rodríguez, funcionaria en activo de la escala de gestión de OOAA